Tot voor kort had Zwitserland een bevoorrechte toegang tot de Europese markt, zonder lid te zijn van de club. Nu dreigt een langzame maar fatale uitholling van de economische samenwerking met Europa, met de brexit als spelbreker: de Zwitsers zijn de nieuwe Britten geworden in Europa.
De essentie
- Waar gaat het over?
Zwitserland heeft de onderhandelingen met de Europese Unie over een economisch kaderakkoord stopgezet. Na de brexit dreigt een zwexit. - Waar loopt het fout?
Zwitserland reageerde op de plannen van Europa zoals de Britten bij de brexit: met aversie en gekwetste eigendunk. Europa vindt dat de Zwitsers, net als de Britten, van twee walletjes willen eten. - Wat zijn de gevolgen?
Elk bilateraal akkoord tussen de Europese Unie en Zwitserland dat zijn einddatum bereikt, wordt een dominosteen die omvalt. Die afbraak zal vooral de Zwitsers treffen.
Zwexit
Het is afgelopen lente tussen de plooien gevallen, maar na de brexit dreigt nu ook een zwexit. De relatie tussen Zwitserland en de Europese Unie zit in vrije val, nadat de bondsraad in Bern eind mei een nieuw kaderakkoord met de Europese Unie, waarover zeven jaar is onderhandeld, in de prullenmand had gegooid.
Zwitserland ligt in het hart van de Unie en genoot tot nu van de beste van twee werelden: het soevereine Alpenland kreeg een onbelemmerde toegang tot de Europese interne markt. ‘Geen enkel ander land dat niet tot de Europese Unie behoort, heeft voor de eigen goederen en diensten zo’n bevoorrechte toegang tot onze markt van 450 miljoen burgers’, zegt een Europese diplomaat.
Labyrint van afspraken
De banden met de Unie hebben diepe wortels. Een handelsverdrag uit 1972 werd de voorbije decennia aangevuld met een lappendeken van 120 bilaterale sectorakkoorden, die de hele economische samenwerking afdekken, van landbouw tot transport en financiële diensten. Dat labyrint van afspraken is uniek maar ongelofelijk complex. Noorwegen, IJsland en Liechtenstein maken deel uit van de Europese Economische Ruimte (EER). Ze krijgen toegang tot de interne markt, maar worden geacht de Europese economische wetgeving over te nemen, de EU-rechtspraak te erkennen en een vastgelegde financiële bijdrage te betalen aan de Unie.
Ook Zwitserland betaalt aan de Unie, maar die afspraken zijn informeler. Het Alpenland ondertekende in mei 1992 de EER-overeenkomst, maar de Zwitserse bevolking stemde een halfjaar later in een referendum tegen de deelname aan de Europese Economische Ruimte. Bern koos daarom voor een resem sectorakkoorden met Europa. De economische prioriteit was zo veel mogelijk toegang behouden tot de Europese markt.
Maar zeer werkbaar is dat wettelijk labyrint niet. De bilaterale akkoorden hebben een vervaldatum: ze moeten geregeld worden hernieuwd en aangepast aan veranderde wetgeving of omstandigheden. Dat vraagt tijd en veel energie. Het onoverzichtelijke lappendeken maakte de samenwerking log. Ook omdat niet voorzien was in een geschillenregeling of toezichtsmechanisme tussen Brussel en Bern.
In mei 2014 begonnen de Europese Commissie en de Zwitserse bondsraad onderhandelingen over een ‘kaderakkoord’, een alomvattend verdrag voor vrij verkeer van personen, goederen en diensten, dat die continue updates overbodig moest maken. In november 2018 werd een akkoord op politiek niveau afgeklopt. Maar Zwitserland twijfelde en bleef uitzonderingen en aanpassingen eisen. Op 26 mei beëindigde de Zwitserse bondsraad eenzijdig de onderhandelingen.
Brexitvibes
De heisa tussen Brussel en Bern heeft een hoog brexitgehalte. Het referendum over de Britse uitstap uit de Europese Unie en de moeilijke onderhandelingen met Londen zetten Europa aan tot waakzaamheid. Londen was er immers op gebrand, naar Zwitsers voorbeeld, zo veel mogelijk sectorakkoorden af te sluiten en meester te blijven van het spel. Terwijl Europa, in ruil voor een tarief- en quotavrije toegang tot de eigen interne markt, eiste dat Londen gelijke tred zou houden met de Europese wetgeving, staatssteunregels en normen.
De komende jaren vervallen de akkoorden over de erkenning tussen Zwitserland en de EU in 19 sectoren, zoals speelgoed en bouwmaterialen.
Die ‘dynamische opstelling’ was een van de breekpunten in de onderhandelingen over het handelsakkoord met Londen en de reden waarom de gesprekken tussen Brussel en Londen pas in het najaar van 2020 vaart maakten. De Europese Commissie wilde dezelfde principes toepassen op het kaderakkoord met Zwitserland: een dynamisch akkoord dat Bern verplicht scherpere milieu-eisen of nieuwe productnormen snel over te nemen.
Nog een déjà vu
Economisch klopt die redenering, zeker omdat Zwitserland omringd is door zijn grootste afzetmarkt: de EU-lidstaten. Het Alpenland voert jaarlijks voor bijna 100 miljard euro uit naar de Europese Unie en importeert goederen uit de EU voor 120 miljard euro.
Maar politiek ligt die strategie van slaafs volgen wat Europa beslist moeilijk. Britse onderhandelaars vroegen keer op keer respect voor de eigen soevereiniteit. Zeggenschap geven aan het Europees Hof van Justitie werd in Londen gezien als een pact sluiten met de duivel. Zwitserland reageerde op de Europese plannen met dezelfde aversie en gekwetste eigendunk. Net als de Britten waren de Zwitsers het toezicht door het Europees Hof van Justitie liever kwijt.
Het vrij personenverkeer leidde tot een ander déjà vu: de arbeidsmigratie in de EU was een van de redenen voor de organisatie van het brexitreferendum. Toenmalig premier David Cameron eiste de mogelijkheid om de kinderbijslag van Oost-Europese arbeiders in zijn land te verminderen, in lijn met de levensduurte in hun thuisland.
In Zwitserland beukt de nationalistische Volkspartij SVP al jaren tegen de problemen van arbeidsmigratie. 340.000 Europese grensarbeiders komen er werken en 1,4 miljoen Europeanen wonen in Zwitserland. Het perspectief op ongehinderd personenverkeer met Europa deed alle alarmbellen afgaan, ook bij de linkse vakbonden: zij zagen het systeem van hoge Zwitserse lonen bedreigd en de socialezekerheidsuitgaven ontploffen. ‘Zonder expliciete uitzonderingen op het vrij personenverkeer dreigen de kosten voor de sociale zekerheid op te lopen. Vrij verkeer betekent een paradigmashift in de migratiepolitiek van Zwitserland’, zegt de bondsraad in zijn mededeling van 26 mei.
Van twee walletjes eten
De Commissie vindt dat de Zwitsers – net als de Britten – van twee walletjes willen eten: ze willen de voor- maar niet de nadelen van de interne markt. Net als de Britse onderhandelaars gaat Bern ervan uit dat Europa wel bijdraait: Londen wil zelfs het handelsakkoord heronderhandelen dat het een dik halfjaar geleden met Europa had gesloten, omdat het niet werkt voor Noord-Ierland terwijl de Britse regering geen enkele poging doet de controles en andere verplichtingen van dat akkoord na te leven.
Ook de Zwitsers hopen dat de storm gaat liggen. ‘We willen nog wel voort met de bestaande bilaterale akkoorden’, is de boodschap uit Bern, terwijl het uitzonderingen vraagt op de Europese regels voor vrij verkeer die de lidstaten zelf nooit zouden krijgen: het recht om te snoeien in de sociale uitkeringen van Europeanen, terwijl Zwitsers in de Unie wel gelijke rechten krijgen.
Zowel Londen als Bern lijkt zich te misrekenen: het mislukt overleg krijgt een staartje. Dat Bern al jaren geen bijdragen stort aan de Europese Unie, tegen alle afspraken in, draagt bij tot de malaise in Europa.
Bilaterale akkoorden zullen verlopen en niet hernieuwd of op Europese maat gesneden worden. In 2019 verviel de overeenkomst over het erkennen van elkaars aandelenmarkten. De Commissie talmde: als ze de Zwitsers een goede deal aanbood, zou Londen voor de City gelijkaardige toegevingen eisen. Ze koos uiteindelijk voor een harde opstelling. Het gevolg is dat op de Zwitserse beurzen geen handel is toegestaan in aandelen van Europese bedrijven, en vice versa.
Guillotine
Elk bilateraal akkoord tussen de Europese Unie en Zwitserland dat zijn einddatum bereikt, wordt een dominosteen die omvalt. Voorlopig spatten de relaties niet uiteen in een big bang. EU-diplomaten spreken eerder van een langzame erosie van de wederzijdse handel. Die afbraak zal vooral de Zwitsers treffen: zij raken beetje bij beetje hun geprivilegieerde toegang tot de interne markt kwijt.
Eind mei verliep de wederzijdse erkenning voor medisch materiaal. Zwitserse fabrikanten hebben nu een Europese erkenning nodig voor hun scanners, prothesen of hightech medische apparatuur en moeten voortaan een eigen vertegenwoordiger in de EU hebben.
De komende jaren vervallen de akkoorden over de wederzijdse erkenning tussen Zwitserland en Europa in 19 andere sectoren, waaronder speelgoed en bouwmaterialen. Zeven ervan, onder meer over luchtvaart en vrij personenverkeer, hangen samen via een ‘guillotineclausule’: als van één wetgeving de kop eraf gaat, geldt dat voor alle zeven.
Er is meer: Zwitserland zal de aankoop van zijn stroom in Europa duurder betalen. Voor landbouwproducten gelden voortaan grenscontroles en aparte etiketten. Bovendien zullen Zwitserse bedrijven en onderzoeksinstellingen minder makkelijk kunnen deelnemen aan Europese onderzoeksprogramma’s. Vergeleken met de brexit ontbreekt in het Zwitserlandverhaal alleen het drama. Maar pijn doet de zwexit wel, ook in slow motion.
