Acht jaar geleden werd Christine Lagarde de eerste vrouw aan het hoofd van het IMF. In die periode heeft ze het imago van de instelling verbeterd, maar aan de neoliberale recepten is weinig veranderd.

‘Valt er u iets op?’ Christine Lagarde vroeg naar de bekende weg, toen ze in april van dit jaar tijdens de voorjaarsvergadering van het IMF een panel­gesprek over ongelijkheid modereerde. Er kwam geen antwoord op haar vraag, alleen applaus van het publiek. Lagarde doelde op het feit dat elk van de vier deelnemers aan het gesprek vrouwen waren. Behalve zijzelf zaten de Oeso-hoofdeconoom Laurence Boone, Wereldbank-hoofdeconoom Penny Goldberg en hun collega Gita Gopinath van het Internationaal Muntfonds op het podium.

Vier vrouwen, van wie één niet-blank, die over inkomensongelijkheid praten: het debat leek het perfecte visitekaartje voor het IMF-nieuwe stijl dat Lagarde in de steigers had gezet. Weg met het imago van blanke mannen uit westerse landen, die meer oog hebben voor cijfers dan voor mensen. Weg met de neoliberale beginselen die het IMF zo lang had gehuldigd en die zoveel ongenoegen hadden veroorzaakt in de landen die het fonds verondersteld werd te helpen. Weg met de tunnelvisie die alleen economische prestaties voor ogen had en geen rekening hield met effecten op ongelijkheid, genderverhoudingen of duurzaamheid. ‘Inclusieve groei is een van de belangrijkste uitdagingen van deze tijd’, oreerde Lagarde tijdens haar inleiding.

Betogingen

Op ruim achtduizend kilometer afstand van de IMF-kantoren in Washington vulden rond die tijd de straten van Buenos Aires zich met boze leden van de vakbond MST. ‘Que Macri y el FMI se vayan ahora’, luidde de boodschap die ze op protest­borden meedroegen. ‘Weg met (president) Macri en het IMF, vandaag nog.’ Lagardes motto van inclusieve groei maakte in de Argentijnse hoofdstad weinig indruk. Of de Argentijnse burgers hadden er nog niet veel van gemerkt, dat kan ook natuurlijk. Want de betogers gaven het IMF de schuld van de uitblijvende economische groei en van de toenemende ontberingen van de gewone Argentijnen. Het tegendeel eigenlijk van de blijde boodschap die Lagarde trots uitdroeg in Washington. De betogers hadden weinig boodschap aan hoogdravende woorden van economische bollebozen. Ze wilden werk en hogere lonen.

‘Lagarde begreep dat het IMF moest veranderen om geloofwaardig te blijven. Dus veranderde ze de retoriek, maar niet de daden’ Lara Merling IMF-watcher vakbondskoepel ITUC
De oplopende werkloosheid en de op dat moment al vijf kwartalen durende recessie waren het resultaat van bezuinigingsmaatregelen die het IMF president Mauricio ­Macri had opgelegd als voorwaarde voor een lening van 56,3 miljard dollar. Zo wilde het fonds bijvoorbeeld dat de subsidies voor nutsvoorzieningen werden afgebouwd, met voor de gewone Argentijn een hogere elektriciteits- en waterfactuur tot gevolg. Macri bezuinigde ook op ambtenarensalarissen, op gezondheidsuitgaven en op onderwijs. Noodzakelijke maatregelen, vond het IMF, om de begroting in evenwicht te krijgen. Begin deze maand kreeg Macri de rekening gepresenteerd: zijn linkse opponent Alberto Fernández, een tegenstander van het IMF-programma, won de voorronde van de presidentsverkiezingen.

Het zal niet Lagarde zijn die binnenkort moet onderhandelen met Fernández. Ze verlaat het fonds op 12 september om zich voor te bereiden op haar nieuwe functie: voorzitter van de Europese Centrale Bank. Over haar beleid van de voorbije acht jaar bij het fonds had de Amerikaanse IMF-watcher Lara Merling van de internationale vakbondskoepel ITUC op Twitter een kort maar krachtig oordeel. ‘Lagarde begreep dat het IMF moest veranderen om geloofwaardig te blijven. Dus veranderde ze de retoriek, maar niet de daden.’

Bezuinigingen

Hoe weinig er onder Lagarde veranderd is, bleek eind vorig jaar uit een rapport van Eurodad, het Europese ngo-netwerk rond schuld en ontwikkeling. Daarin werden 26 IMF-programma’s onderzocht die in 2016 en 2017 waren afgesloten. Het aantal voorwaarden dat het fonds aan een lening koppelde, lag in die jaren niet lager, maar net hoger dan vijf jaar eerder, stelde Eurodad vast. ‘In minstens twintig landen die geld leenden van het IMF, werd er gestaakt of betoogd tegen de overheidsbezuinigingen, de stijgende levenskosten, de belastinghervormingen en het gewijzigde loonbeleid die door het IMF werden doorgedrukt’, concludeert het rapport. Van de 26 programma’s waren er 23 gekoppeld aan het saneren van de begroting. ‘Meestal gebeurt dat door uitgaven terug te schroeven, al dan niet in combinatie met belasting­verhogingen’.

Is er dan helemaal niets veranderd onder Lagarde? Toch wel. Toen ze met Macri onderhandelde over de lening, wilde ze dat een basisniveau aan sociale uitgaven gehandhaafd zou blijven. De lening aan Argentinië was de eerste waaraan zo’n ‘social spending floor’ bindend werd gekoppeld. Ook wilde ze de deal heel graag op een positieve manier aan de bevolking verkopen. Ze bouwde een goede relatie op met Macri en diens minister van Financiën Nicolas ­Dujovne, en postte op Twitter foto’s waarop ze samen poseerden. In haar tweets zette ze herhaaldelijk de ‘bescherming van de meest kwetsbaren’ in de verf – een verwijzing naar de social spending floor. Maar de modale Argentijn heeft er maar weinig van gemerkt. ‘Ondanks de social spending floor zijn de uitgaven aan sociale bescherming sterk teruggeschroefd’, schreef de ITUC in een analyse over het Argentijnse IMF-programma. Volgens de nationale statistische dienst steeg het Argentijnse armoedecijfer van 27,30 % bij het afsluiten van het akkoord naar 32,00 % eind vorig jaar.

Ongelijkheid

‘De verdienste van Lagarde is dat onder haar leiding het IMF thema’s als inkomensongelijkheid, gender en inclusieve groei serieus is gaan nemen’, laat Lara Merling per e-mail weten. ‘De studiedienst heeft behoorlijk wat aandacht besteed aan die onderwerpen. Daardoor kwam aan het licht dat heel wat IMF-programma’s de ongelijkheid juist vergroten. Maar op het terrein is er nog niet veel veranderd. De structuur van de leningen is nog steeds dezelfde. De IMF-mensen worden nu aangemoedigd om ongelijkheid in hun beleidsadviezen op te nemen, maar formele veranderingen zijn er op dat vlak niet geweest’.

Jan Van de Poel, coördinator ontwikkelingsbeleid bij Eurodad, trekt dezelfde conclusie. ‘Lagarde is erin geslaagd het IMF een menselijker gezicht te geven’, zegt hij aan de telefoon. ‘Ze had genoeg politieke feeling om te beseffen dat de traditionele aanpak van het IMF, die alleen gericht was op macro-economische stabiliteit, niet langer volstond. Maar ze heeft vooral de vitrine van het IMF opgesmukt. Als je me vraagt of er in het beleid ook veel veranderd is, zeg ik: nee’.

Een vaak aangehaald voorbeeld van hoe het IMF nog steeds te werk gaat, is Mongolië. Dat land voerde in 2006 een stelsel van algemene kinderbijslag in dat erg efficiënt bleek in armoedebestrijding. Maar toen Mongolië bij het IMF aanklopte voor een hulplening, nam Washington de kinder­bijslag in het vizier. Een kenmerk van het IMF-beleid is dat de sociale zekerheid zich vooral richt op de meest behoeftigen. Algemene programma’s, die de hele bevolking zonder onderscheid des persoons ten goede komen, zijn volgens het fonds niet de meest efficiënte manier om overheidsmiddelen te besteden. Het IMF wilde dat alleen de armste 40,00 % van de Mongoolse kinderen de bijslag zou ontvangen. Het uitgespaarde geld zou besteed kunnen worden aan voedselhulp voor de meest kwetsbaren. Mongolië zag dat bij nader inzien niet zitten en wilde het programma integraal behouden. Daarop weigerde het IMF de lening uit te betalen. Uiteindelijk werd een compromis bereikt: 60,00 % van de kinderen zou kinderbijslag krijgen.

‘Het neoliberale discours is misschien wat afgezwakt, maar in wezen is er niet zoveel veranderd’, zegt Van de Poel. ‘Er zijn nog altijd landen die meer uitgeven aan ­financiële lasten op hun leningen dan aan gezondheidszorg. Er zijn ook nog altijd landen waar de mensenrechten in het gedrang komen door de bezuinigingen die het IMF oplegt. Argentinië is daarvan een goed voorbeeld. Dat is duidelijk een gemiste kans’.

Eurodad pleit ervoor om mensenrechten op te nemen in het raamwerk dat het IMF hanteert bij het toekennen van leningen. Van de Poel: ‘Op die manier zou het begrotingsbeleid wat minder strak kunnen worden als de mensenrechten in het gedrang komen.’ Ook pleit Eurodad, net als de ITUC trouwens, voor een multilateraal mechanisme voor schuldkwijtschelding – een soort faillissementswetgeving voor soevereine staten. Daar gaan al lang stemmen voor op, maar vooral de Verenigde Staten houden zo’n mechanisme tegen.

‘Lagarde beloofde een nieuw IMF en een nieuw multilateralisme. Maar ze heeft niet genoeg voor elkaar gekregen om een verschil te maken in de levens van de burgers in de landen die IMF-assistentie krijgen’, zegt Merling.

Van de Poel is het daarmee eens, maar voegt er wel aan toe dat Lagarde weinig hefbomen in handen heeft om de bestuursstructuur van het fonds te wijzigen. ‘Zolang de VS de facto een vetorecht hebben, blijft het Westen disproportioneel veel beslissingsmacht in handen houden.’ De VS zijn tegen de herziening van de zogenaamde quota, omdat dat zou neerkomen om het verschuiven van macht naar China. In 2016 werd wel een kleine hervorming doorgevoerd. ‘De niet-westerse landen kregen iets meer te zeggen, maar niet voldoende om de balans in hun richting te laten doorslaan’, meent Merling.

Krachtig signaal

Voor Lagarde zat er niet veel meer op dan te werken aan het imago van het fonds. Dat deed ze bijvoorbeeld door vorig jaar voor het eerst een vrouw als hoofdeconoom aan te stellen. De in India geboren Gita Gopinath is bovendien niet-westers – al is dat geen primeur. Landgenoot Raghuram Rajan ging haar al voor. ‘Een krachtig signaal’, oordeelt Jan Van de Poel toch. ‘Vooral in het kader van haar inspanningen om het IMF een menselijker gelaat te geven. Maar de hoofdeconoom is voor het IMF vooral een uithangbord naar de buitenwereld toe. Op het daadwerkelijke beleid is zijn of haar invloed beperkt’.

Tijdens de acht jaar dat Lagarde aan het hoofd stond van het IMF, schreef ze tientallen blogposts op de site van de instelling. Ook daarin had ze het vaak over vrouwenrechten, klimaat en inclusieve groei. De laatste bijdrage verscheen op 5 juni en bevatte goede raad aan de deelnemers van de G20-top in het Japanse Fukuoka: ‘Wat we nodig hebben, is een zorgvuldig begrotingsbeleid dat het juiste evenwicht vindt tussen groei, schuld, duurzaamheid en sociale doelen.’ Het lijkt de perfecte samenvatting van het IMF-beleid dat ze de voorbije acht jaar probeerde door te voeren.

MOOIJMAN, R. Het menselijke gezicht van het neoliberalisme. De Standaard, 24 augustus 2019, E4.